Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 15.05.2014 по делу N 33-4168/2014 <Об отмене решения Центрального районного суда г. Волгограда от 04.02.2014 и прекращении производства по делу о признании недействующим решения Волгоградской городской Думы от 23.12.2013 N 9/185 "О внесении изменения в раздел 2 "Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году" прогнозного плана ">
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 мая 2014 г. по делу № 33-4168/2014
Судья Любченко А.А.
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Андреева А.А.
судей: Кравцовой Е.В., Захаровой Т.А.
при секретаре М.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К. о признании незаконным решения Волгоградской городской Думы № 9/185 от 23 декабря 2013 года, возложении обязанности устранить допущенное нарушение,
по апелляционным жалобам представителя администрации Волгограда П., действующей на основании доверенности и представителя Волгоградской городской Думы Н., действующей на основании доверенности
на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 04 февраля 2014 года, которым заявление К. удовлетворено. Решение Волгоградской городской Думы от 23.12.2013 № 9/185 "О внесении изменения в раздел 2 "Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году" прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 06.12.2013 № 7/154 "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 18.12.2013 № 8/184)" признано незаконным. Суд обязал Волгоградскую городскую Думу в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в полном объеме устранить допущенное нарушение.
Заслушав доклад судьи Волгоградского суда Кравцовой Е.В., выслушав представителей по доверенности администрации Волгограда - С. и Волгоградской городской Думы - Н., поддержавших доводы апелляционных жалоб и указывающих на необоснованность заявленных требований, возражения по ним К. и его представителя Д., действующего на основании доверенности, поддержавших заявленные требования, заключение прокурора отдела обеспечения участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Волгоградской области Стрельниковой В.В., указывающей на незаконность принятого судом решения и необоснованность заявленных требований К., судебная коллегия
установила:
К. с учетом уточненных требований обратился в суд с заявлением как депутат Волгоградской городской Думы о признании незаконным решения Волгоградской городской Думы № 9/185 от 23 декабря 2013 года "О внесении изменения в раздел 2 "Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году" прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", возложении обязанности устранить допущенное нарушение.
В обоснование заявленных требований указал, что 18.12.2013 года на внеочередном заседании Волгоградской городской Думы главой администрации Волгограда Ч. было внесено предложение о включении в прогнозный план приватизации в 2014 году пакета акций ОАО "<.......>". Учитывая отсутствие каких-либо сведений об экономическом обосновании предлагаемой приватизации, а также о финансовом состоянии ОАО "<.......>" и имеющемся перечне объектов движимого и недвижимого имущества, городской Думой было принято решение о создании рабочей группы для детального изучения возможности и целесообразности включения в прогнозный план приватизации в 2014 году пакета акций ОАО "<.......>".
Во исполнение распоряжения Волгоградской городской Думы от 19.12.2013 № 280-р была созвана рабочая группа, которая по итогам рассмотрения вопроса включения в Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году пакета акций ОАО "<.......>", пришла к выводу о не включении в указанный Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году, пакет акций открытого акционерного общества ОАО "<.......>".
23.12.2013 года состоялось внеочередное заседание Волгоградской городской Думы, на котором был поставлен вопрос о включении в прогнозный план приватизации в 2014 году пакета акций ОАО "<.......>". При этом было принято решение № 9/185, которым 74% акций ОАО "<.......>" были включены в Перечень объектов муниципального имущества, подлежащих приватизации в 2014 году. Считает, что его коллеги - депутаты Волгоградской городской Думы были введены в заблуждение, поскольку не имели возможности оценить финансовое состояние общества, предлагаемого к продаже, а также понять за счет чего планируется увеличение бюджетных поступлений от приватизации объектов муниципального имущества.
Заявитель считает, что принятое решение является незаконным, противоречащим нормам действующего законодательства и нарушающим права и свободы его, как гражданина и его избирателей и жителей города.
Судом постановлено указанное выше решение.
Не согласившись с решением, суда представителем администрации Волгограда П. и представителем Волгоградской городской Думы Н. поданы апелляционные жалобы, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на его незаконность. Свои доводы мотивировали тем, что судом нарушены нормы процессуального права. Среди прочих, указывают о несогласии с выводом суда о том, что оспариваемое заявителем решение Волгоградской городской Думы не является нормативным правовым актом. Данные требования, по мнению апеллянтов, подлежали рассмотрению в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с обязательным участием прокурора, который не был извещен судом о рассмотрении дела.
Судебной коллегией по административным делам Волгоградского областного суда 17 апреля 2014 года при рассмотрении апелляционных жалоб представителей администрации Волгограда П. и Волгоградской городской Думы - Н., поданных на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 04 февраля 2014 года установлено, что предметом спора являлось решение Волгоградской городской Думы от 23 декабря 2013 года, которым в Перечень объектов, предлагаемых к приватизации в 2014 году был включен пакет акций еще одного объекта - акционерного общества ОАО "<.......>".
Между тем, суд первой инстанции при рассмотрении дела ошибочно пришел к выводу о том, что оспариваемое решение к нормативным правовым актам не относится, поскольку рассчитано на однократное применение и рассмотрел заявление К. в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.
Вместе с тем Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении № 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" дал разъяснения, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленное на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 постановления).
Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такой правовой акт носит индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимается в основном по организационно распорядительным вопросам.
В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1). Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 3).
Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом регулируются Федеральным законом РФ № 178-ФЗ от 21 декабря 2001 года "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Из материалов дела следует, что решением Волгоградской городской Думы от 06 декабря 2013 года № 7/154 утвержден прогнозный план (программа) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. В разделе 2 указанного прогнозного плана определен перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году.
23 декабря 2013 года Волгоградской городской Думой принято решение № 9/185 "О внесении изменения в раздел 2 "Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году" прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2013 года № 8/184)".
Оспариваемый правовой акт принят на основании Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".
В соответствии с частью 1 статьи 10 данного Закона порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопрос о том является ли оспариваемое решение нормативным правовым актом, следует рассматривать во взаимосвязи с тем решением, в которое внесены вышеуказанные изменения.
Утверждение представительным органом местного самоуправления 06 декабря 2013 года плана приватизации и последующее внесение в него изменений 23 декабря 2013 года является реализацией его права по распоряжению муниципальным имуществом, отбором муниципального имущества, подлежащего реализации путем приватизации с целью пополнения доходной части бюджета муниципального образования.
Принятие плана приватизации предполагает необходимость его исполнения и позволяет исполнительным органам местного самоуправления приступить к проведению приватизации конкретного имущества в течение конкретного периода.
Очевидно, что решение представительного органа местного самоуправления, утвердившее план приватизации, включающий в себя реализацию нескольких объектов, и период его исполнения в течение года, предполагает неоднократное применение этого акта участниками правоотношений по приватизации имущества.
Кроме того, процедура принятия оспариваемого акта также позволяет отнести его к нормативным правовым актам, поскольку согласно пункту 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.
Согласно пункту 1,4 статьи 39 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 года № 20/362 (в редакции от 29 мая 2013 года) по вопросам своей компетенции городская Дума принимает муниципальные правовые акты в форме решений. Решения городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы. Принятое городской Думой решение в течение 10 дней со дня принятия представляется главе Волгограда для подписания, а в случае, если решение носит нормативный правовой характер - для опубликования (обнародования).
Оспариваемый акт принят представительный органом местного самоуправления в форме решения, исходя из представленного в деле протокола внеочередного заседания Волгоградской городской Думы от 23 декабря 2013 года, он принят большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, подписан главой Волгограда, подлежал опубликованию.
Таким образом, суд первой инстанции при рассмотрении дела неверно определил вид оспариваемого правового акта и ошибочно пришел к выводу о его не нормативности.
В соответствии с частью 2 статьи 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.
В связи с этим, обязательному привлечению к участию в деле по делам об оспаривании нормативного правового акта подлежит прокурор, который также должен быть надлежащим образом извещен о месте и времени судебного заседания.
Вместе с тем, материалы дела свидетельствуют о том, что суд рассмотрел дело в отсутствие прокурора, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, участие которого по данной категории дел обязательно.
На основании части 3 статьи 330 ГПК РФ нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 330 ГПК РФ, одним из оснований для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
С учетом изложенного решение Центрального районного суда г. Волгограда от 04 февраля 2014 года подлежит отмене по основаниям части 5 статьи 330 ГПК РФ.
В связи с чем, 17 апреля 2014 года судебная коллегия согласно пункту 5 статьи 330 ГПК РФ вынесла определение о переходе к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции К. и его представитель Д., действующий на основании доверенности, просили удовлетворить заявленные требования, с учетом уточненных требований, указывая на то, что заявитель обратился в суд с настоящим заявлением не только как депутат городской Думы, но и в своих интересах, как физическое лицо и гражданин города.
Представители Волгоградской городской Думы Н. и администрации Волгограда С., действующие на основании доверенностей возражали по заявленным требования, производство по делу просили прекратить из-за отсутствия права на подачу вышеуказанного заявления.
Судебная коллегия, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора о незаконности постановленного судом решения и об отказе в удовлетворении заявленных требований К., изучив материалы дела, оценив доказательства по делу в их совокупности, пришла к выводу о прекращении производства по делу в связи с отсутствием права на обращение в суд с настоящим заявлением.
Как следует из материалов дела, К. обратился в суд с заявлением, как депутат Волгоградской городской Думы. При этом в суде первой инстанции и в заседании суда апелляционной инстанции 17 апреля 2014 года указывал на то, что он обратился в суд с вышеуказанными требованиями в защиту интересов неопределенного круга лиц, жителей города Волгограда.
Однако, ни требования статьи 251 ГПК РФ, ни действующее законодательство не предоставляет депутату органа местного самоуправления права на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции заявитель К. также указывал на то, что он обратился в суд, как гражданин, считающий, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права, как гражданина и жителя города. Однако, каким образом затрагивает оспариваемый нормативный правовой акт права и законные интересы заявителя, им указаны не были.
По общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. В соответствии с частью 1 статьи 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обратиться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом.
Согласно ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судья отказывает в принятии заявления соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ (п. 11).
В статье 10 Конституции Российской Федерации закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
По смыслу приведенной правовой нормы органы каждой из ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.
Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. На основании ч. 1 ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Следовательно, оспариваемое заявителем решение Волгоградской городской Думы № 9/185 от 23 декабря 2013 года "О внесении изменения в раздел 2 "Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году" прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2013 года № 8/184)", которым ОАО "<.......>" включен в прогнозный план приватизации права и свободы заявителя очевидно не затрагивает.
В силу ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
Исследовав обстоятельства дела, судебная коллегия исходя из положений п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 ГПК РФ, пришла к выводу о том, что производство по нему следует прекратить.
Руководствуясь ст. 220, ст. ст. 328 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Центрального районного суда г. Волгограда от 04 февраля 32014 года отменить.
Производство по гражданскому делу по заявлению К. о признании незаконным решения Волгоградской городской Думы от 23.12.2013 № 9/185 "О внесении изменения в раздел 2 "Перечень объектов муниципального имущества, предлагаемых к приватизации в 2014 году" прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 06.12.2013 № 7/154 "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 18.12.2013 № 8/184)" прекратить.
Председательствующий судья
Судьи
------------------------------------------------------------------